日前，財(cái)政部網(wǎng)站公開了《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(下稱《意見》)并將于2021年1月1日起施行。《意見》對(duì)地方政府以及市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出了更高的新要求。
《意見》核心在于要求地方財(cái)政部門、地方債承銷團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化市場(chǎng)化意識(shí)，按照市場(chǎng)化、規(guī)范化原則做好地方債發(fā)行工作。一些地方政府債務(wù)在過去一段時(shí)間里尚未真正落實(shí)市場(chǎng)化、規(guī)范化原則，相當(dāng)程度上是以政府信用為擔(dān)保以融資為目的，有可能造成地方政府過度負(fù)債的情況，增加風(fēng)險(xiǎn)。
《意見》要求不斷提升地方債發(fā)行市場(chǎng)化水平，杜絕行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)。在地方債發(fā)行項(xiàng)目評(píng)估方面，對(duì)于律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，要求其根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況出具專項(xiàng)債券法律意見書和財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告，對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容進(jìn)行核查和驗(yàn)證，并對(duì)出具評(píng)估意見的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。這里“負(fù)責(zé)”意味著要承擔(dān)法律后果。一些研究表明，在地方政府發(fā)行專項(xiàng)債過程中，為使本息覆蓋倍數(shù)達(dá)到相關(guān)規(guī)定，個(gè)別咨詢機(jī)構(gòu)會(huì)采用“技術(shù)手段”協(xié)助做高專項(xiàng)收入，而實(shí)際上其收益可能很難達(dá)到預(yù)測(cè)水平，因此具有一定潛在風(fēng)險(xiǎn)。
《意見》還要求完善地方債信息披露和信用評(píng)級(jí)，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資約束機(jī)制。其中，對(duì)地方政府部門的披露義務(wù)作出全面規(guī)范，同時(shí)要求信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)范開展地方債信用評(píng)級(jí)，開展專項(xiàng)債券信用評(píng)級(jí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估項(xiàng)目質(zhì)量、收益與融資平衡等情況，促進(jìn)評(píng)級(jí)結(jié)果合理反映項(xiàng)目差異，提高評(píng)級(jí)結(jié)果有效性。中國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)的信用環(huán)境尚待優(yōu)化，一些信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的利益導(dǎo)向使得其結(jié)論的獨(dú)立性不足，對(duì)法律和規(guī)則的重視度還需要提高。
《意見》也對(duì)地方政府作出更多具體的要求。比如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)一些地方債券發(fā)行比較頻繁，但部分債券資金在賬戶上閑置，降低了資金使用效率，《意見》針對(duì)此現(xiàn)象要求地方財(cái)政部門根據(jù)發(fā)債進(jìn)度要求、財(cái)政支出使用需要、庫款水平、債券市場(chǎng)等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)地方債發(fā)行計(jì)劃，合理選擇發(fā)行時(shí)間窗口，適度均衡發(fā)債節(jié)奏，既要保障項(xiàng)目建設(shè)需要，又要避免債券資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫。
目前，地方政府債券發(fā)行有兩種趨向，一是希望債券期限更長(zhǎng)，將還債責(zé)任傳遞給繼任官員，一是依靠借新還舊避免違約。這兩種行為都是將風(fēng)險(xiǎn)移至未來，但反而可能形成風(fēng)險(xiǎn)的集中。《意見》中財(cái)政部要求地方優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下(含10年)，10年以上(不含10年)新增一般債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在當(dāng)年新增一般債券發(fā)行總額的30%以下(含30%))。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前9個(gè)月，地方政府一般債券平均期限為15年。
針對(duì)過于依賴借新還舊的行為，《意見》要求新增專項(xiàng)債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，債券與項(xiàng)目期限不匹配的允許在同一項(xiàng)目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行，再融資專項(xiàng)債券期限原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配。這是一個(gè)原則性要求，其約束力有待觀察。數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度地方政府償債本息累計(jì)達(dá)到20466億元，其中通過發(fā)行再融資債券償還到期債券本金12410億元，占比近六成。
財(cái)政部再次重申了地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格專項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)性審核和風(fēng)險(xiǎn)把控，嚴(yán)格落實(shí)收支平衡有關(guān)要求，同時(shí)強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全過程管理，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”實(shí)行逐筆監(jiān)控，確保到期償債、嚴(yán)防償付風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前，監(jiān)管部門旨在通過市場(chǎng)化與規(guī)范化加強(qiáng)地方債的信用管理，減少風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)漸進(jìn)式治理。與此同時(shí)，市場(chǎng)化、規(guī)范化的進(jìn)程將會(huì)加快，地方財(cái)政部門、地方債承銷團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該做好準(zhǔn)備，主動(dòng)適應(yīng)新環(huán)境和新要求。
